小额担保贷款

定义

小额担保贷款指由中央和地方财政提供贴息与担保资金支持、经办金融机构向规定群体发放的小额人民币贷款，其制度依据是《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》^[2]。按照该办法，贷款用于借款人自谋职业、自主创业或合伙经营与组织起来就业所需的开办经费和周转资金，不得挪作他用^[2]。

贷款对象并非一般借款人，而是列举式限定的特定人群。2008 年的政策文件把中央财政贴息和担保资金支持的对象列为持《再就业优惠证》的下岗失业人员、享受城市居民最低生活保障且失业 1 年以上的城镇其他登记失业人员、城镇复转军人、符合条件的华侨农场人员、自愿到西部地区及县级以下基层创业的高校毕业生，以及持失业登记有效证明的其他城镇登记失业人员^[3]。2013 年的贴息资金管理规定进一步将支持对象表述为城镇登记失业人员、就业困难人员、复员转业退役军人、高校毕业生、刑释解教人员以及符合条件的劳动密集型小企业。

与一般商业贷款相比，其特点集中在三点：额度小、有财政贴息、由担保基金提供担保而非要求足额抵押^[2]。政策名称中的“担保”指政府出资设立的担保基金为借款人提供信用支持，并不改变借款人的还款义务^[2]。

原理

制度运行依赖财政、担保机构与银行三方分工。各省、自治区、直辖市及地级以上市建立贷款担保基金，资金主要由同级财政筹集，专户存放于同级财政部门指定的商业银行，封闭运行，专项用于该类贷款^[2]。担保基金委托政府出资的中小企业信用担保机构或其他信用担保机构运作，受托机构须设立专门账户，与自身其他业务分开、单独核算^[2]。

办理流程按顺序分为自愿申请、社区推荐、劳动保障部门审查、担保机构审核并承诺担保、商业银行核贷几个环节，银行在收到申请及符合条件的资料后应在 3 周内给出正式答复^[2]。财政贴息则以借款人从事的项目是否属于“微利项目”为条件，微利项目的具体范围由各省份结合当地情况确定并报中央部门备案。

风险控制通过代偿比例与倍数上限实现。担保基金对单个经办银行的担保代偿率达到 20% 时，应暂停对该行的担保业务；经办银行地级以上城市分支行的贷款不良率达到 20% 时，应停止发放新贷款，待担保基金代位清偿降低不良率后恢复受理^[2]。2016 年的文件规定，担保基金担保的贷款责任余额原则上不得超过该基金银行存款余额的 5 倍^[1]。

发展历程

制度创设于 2002 年。为落实下岗失业人员再就业工作的部署，中国人民银行会同财政部、国家经贸委、劳动和社会保障部起草《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》，经国务院同意后于 2002 年 12 月 24 日印发，规定贷款金额一般在 2 万元左右，期限一般不超过 2 年，利率按人民银行公布的利率水平确定且不得上浮^[2]。

2006 年，中国人民银行、财政部、劳动和社会保障部发文改进政策，扩大贷款对象范围，并对持《再就业优惠证》及军人退出现役有效证件人员从事微利项目的贷款由中央财政据实全额贴息，对其他城镇登记失业人员给予 50% 贴息。同年文件还把小企业吸纳就业与贷款额度挂钩：当年新招用持《再就业优惠证》人员达到在职职工总数 30% 以上并签订 1 年以上劳动合同的劳动密集型小企业，最高可获 100 万元贷款。

2008 年的调整幅度更大。根据《中华人民共和国就业促进法》的要求，自 2008 年 1 月 1 日起个人新发放贷款利率可在基准利率基础上上浮 3 个百分点；个人最高额度由 2 万元提高到 5 万元，劳动密集型小企业上限由 100 万元提高到 200 万元；借款人范围扩展到符合条件的城镇登记失业人员和就业困难人员^[4]。

2013 年 9 月，财政部、人力资源和社会保障部、中国人民银行印发贴息资金管理通知，细化差别额度：高校毕业生最高 10 万元、妇女最高 8 万元、其他符合条件人员最高 5 万元、劳动密集型小企业最高 200 万元，个人微利项目贷款中央与地方财政按比例分担贴息，文件执行期为 2013 年 10 月 1 日至 2016 年 10 月 1 日。

据财政部统计，截至 2013 年底，中央财政累计拨付贴息奖补资金 258.36 亿元，其中 2013 年拨付 95.41 亿元，累计支持约 4200 亿元贷款发放^[5]。2015 年国务院《关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》提出将该政策调整为创业担保贷款；2016 年 7 月 16 日，中国人民银行、财政部、人力资源社会保障部印发《关于实施创业担保贷款支持创业就业工作的通知》，个人最高额度提高到 10 万元，期限延长至最长 3 年，对象扩展到返乡创业农民工、网络商户、建档立卡贫困人口等群体^[1]。

应用

贷款用途限定于借款人自谋职业、自主创业或合伙经营的启动资金与流动资金，主要投向社区商业、餐饮、修理等个体经营项目，制度文本列举的范围包括家庭手工业、修理修配、图书借阅、旅店服务、餐饮服务、洗染缝补、理发、小卖部、搬家、钟点服务、家庭清洁卫生、养老服务、病人看护等^[2]。

在支持个人创业之外，政策还通过劳动密集型小企业这一通道放大就业带动效果。企业当年新招用符合条件人员达到在职职工总数 30%（超过 100 人的企业为 15%）并签订 1 年以上劳动合同的，可按实际招用人数获得贷款并按相关规定贴息^[1]。

配套机制上，政策推行创业培训与开业指导、项目开发、贷款、税费减免、跟踪扶持相衔接的服务模式，对完成创业培训并经专家论证的人员降低反担保门槛。同时推进信用社区建设，把社区内已发放贷款的回收率作为认定条件之一。

局限

覆盖与额度均受限定。借款人资格采取列举方式，具体条件和认定标准由各省、自治区、直辖市制定，不在名单内或不符合当地条件的人员无法申请贴息贷款^[3]。贴息额度也有上限，如 2013 年规定其他符合条件人员最高 5 万元，可用于经营的资金规模有限。

风险约束会直接收紧供给。当经办银行相关分支行不良率达到 20% 时须停发新贷款，担保基金对单个银行的代偿率达到 20% 时须暂停担保业务，这意味着局部资产质量恶化会压缩后续借款人的可得性^[2]。

贴息并非无期限、无边界。展期与逾期的贷款财政部门不予贴息，贴息期限最长 2 年（2016 年后个人贷款期限调整为最长 3 年），超出部分由借款人自行承担利息成本^[1]。担保基金规模受财政预算约束，责任余额不得超过存款余额的 5 倍，其放贷能力存在制度天花板^[1]。

参见

• 创业担保贷款 —— 2016 年起由小额担保贷款政策调整而成的承接政策。

• 中国人民银行 —— 政策的主要制定与推动机构之一。

• 就业促进法 —— 为政策调整提供法律依据的专门法律。

• 普惠金融发展专项资金 —— 创业担保贷款贴息奖补资金整合纳入的财政专项。

• 融资担保 —— 担保基金运作所处的行业领域。