外汇管制

定义

外汇管制指一国的货币金融当局依据法令、法规和条例,对国际结算、外汇买卖、汇率以及资本跨境流动加以直接或间接的限制和管理。这一概念有广义和狭义两种用法:广义上覆盖外汇收支、借贷、转移、结算、汇率与外汇市场的全方位干预;狭义上仅指对本币与外币兑换设定的限制。

在中文语境里,外汇管制与外汇管理常被混用。国家外汇管理局的解释以及《外汇管理条例》均使用「外汇管理」表述,而在英文和部分国际文献中,对应词为外汇管制(Foreign Exchange Control)。管制的对象既包括自然人和法人,也区分为居民与非居民,对居民的约束通常严于非居民;所管理的「物」包括外币现钞、外币支付凭证、外币有价证券和黄金等^[3]。

《中华人民共和国外汇管理条例》对外汇作了列举式界定,包括外币现钞、外币支付凭证或支付工具、外币有价证券等以外币表示、可用于国际清偿的支付手段和资产^[4]。该条例同时规定,境内禁止外币流通,也不得以外币计价结算,国家另有规定的除外^[5]。

原理

外汇管制的运行逻辑在于切断或提高外汇供求与跨境资金流动的价格信号,使政府而非市场决定外汇的可得性和价格。按手段划分,主要有数量管制与成本(价格)管制两类:前者由外汇管理机构直接限制和分配外汇买卖数量,后者通过复汇率安排让不同交易适用不同汇率,以成本差异调节进出口结构^[1]。实际执行中常将两者结合,形成混合型管制^[3]。

数量管制按国际收支项目分头落地。对经常项目,一般要求外汇收入全部或部分按官方汇率结售给指定银行,外汇支出则须经批准后向银行购汇;对出口,可要求出口商取得许可证、申报价格与结算货币并承诺按期调回外汇收入;对进口,则以进口配额、许可证、预存货款等方式限制购汇^[6]。对资本项目,常见措施包括对非居民存款设定较高准备金、限制非居民购买本国有价证券、限制本国银行与企业对外贷款和投资,以及对居民境外投资收益征税^[6]。此外还有非居民账户管制和对黄金、本外币现钞出入境的限额管理^[6]。

成本管制的典型形态是复汇率,即制度安排或政府行为使本币对外存在两种以上汇率。价格管制的另一个维度是对本币汇率的直接限定,例如维持官方牌价、限制汇率波动区间^[3]。这些手段的理论基础与「不可能三角」相关:资本自由流动、汇率稳定和货币政策独立性三者最多同时实现两个,若要在资本流动受控的同时维持汇率稳定与货币政策自主,就需要保留一定形式的资本与汇兑管理^[7]。

发展历程

现代意义上的外汇管制始于第一次世界大战。战争使国际货币制度陷入困境,参战国出现巨额国际收支逆差、本币汇率剧烈波动和资本外逃,各国遂取消外汇自由买卖、禁止黄金输出,以集中外汇资源^[8]。1929 年至 1933 年世界经济危机期间,不少已取消管制的国家重新回到管制状态;1930 年土耳其率先实行,1932 年德国、意大利、奥地利、丹麦、阿根廷等 20 多个国家相继跟进^[8]。

第二次世界大战爆发后,参战国普遍实行全面严格的外汇管制。1940 年,在统计的 100 个国家和地区中,只有 11 个没有正式实行管制^[8]。战后初期,西欧各国因普遍存在「美元荒」而延续管制;1958 年起,随着经济与收支状况改善,各国逐步恢复货币可兑换,解除对贸易收支的管制,但其他项目仍保留限制^[8]。

1944 年成立的国际货币基金组织在协定第八条中确立了经常项目可兑换义务:成员国未经基金组织同意,不得对国际经常往来的付款和资金转移加以限制,也不得实行歧视性货币安排或多重汇率做法;协定第十四条则设有过渡安排,允许成员国保留入会时已存在的限制并每年磋商^[9]。1961 年,多数成员国表示承担第八条义务^[8]。

中国于 1996 年 12 月 1 日宣布接受国际货币基金组织协定第八条,实现人民币经常项目可兑换,并于 1997 年初修改《外汇管理条例》,规定国家对经常项目对外支付和转移不予限制^[10]。2008 年 8 月,国务院修订通过新的《外汇管理条例》,在巩固经常项目可兑换成果的同时,强化了跨境资金流动监测和国际收支应急保障的制度安排^[11]。

应用

在国际收支调节中,外汇管制属于直接管制型政策,与汇率政策同属支出转换工具,但具有择类性:可对必需品和资本品进口放松、对奢侈品从严,从而在不牵动整体经济的情况下较快改善收支状况^[12]。因此在出现长期逆差时往往加强管制,出现长期顺差时则趋于放松^[12]。

在法律制度层面,管制措施通过外汇管理法规落地。中国现行《外汇管理条例》规定,国际收支出现或者可能出现严重失衡、国民经济出现或者可能出现严重危机时,国家可以对国际收支采取必要的保障、控制等措施;人民币汇率实行以市场供求为基础的有管理的浮动汇率制度^[13]。条例还授权国务院外汇管理部门依法监管全国外汇市场,并可根据外汇市场变化和货币政策要求进行调节^[13]。

在国际规则协调方面,国际货币基金组织通过年度磋商评估成员国的汇兑限制与多重汇率做法,并可对符合条件、出于国际收支原因的临时措施给予批准。协定第八条第 2 款(b)项还要求成员国法院对违反他国依协定维持的外汇管制法规的汇兑合同不予执行,形成跨国的司法协作机制。经济合作与发展组织则通过《资本流动自由化法典》等文件推动成员国放开资本与无形交易。

局限

外汇管制能迅速改善国际收支表象,但难以解决失衡的深层原因,通常只是把显性的收支赤字转为隐性赤字;一旦管制取消,除非经济结构已获改善,赤字仍会重新出现^[12]。管制措施还容易招致贸易伙伴的报复,削弱其预期效果^[12]。

在微观层面,数量型管制会带来行政成本与效率损失。审批与配额增加了交易的合规负担,对利润和股息汇出的限制可能造成支付延迟,进而对内向直接投资和所需技术进口产生不利影响^[9]。支付拖欠这类极端形态的汇兑限制,因其无序和歧视性质,还会削弱国际合同与支付体系的有效性^[9]。

管制在执行上也存在漏损。跨境资本往往能通过各种渠道绕过限制,管制的实际约束力有限,并会推高短期资金的进出成本。为维持汇率稳定而进行的干预还需要冲销操作配合,而公开市场操作、存款准备金等冲销工具成本高昂,并可能造成资源错配。

从国际义务看,未经批准的经常项目汇兑限制和多重汇率做法构成对国际货币基金组织协定的违反,理论上可触发取消资金使用资格、中止投票权乃至强制退出等制裁;不过实践中基金组织更多采用磋商与劝说,鲜少动用正式制裁。此外,「不可能三角」本身是高度抽象的结论,建立在资本完全流动、汇率完全固定等严格假设上,现实中多数国家处于中间状态,该框架对具体政策的解释力因此有限^[7]。

参见

• 国际货币基金组织 —— 其协定第八条与第十四条构成经常项目汇兑限制的主要国际规则框架。

• 复汇率 —— 成本管制的典型形态,指本币对外存在两种以上汇率。

• 国际收支 —— 外汇管制所要调节的核心宏观经济变量。

• 资本管制 —— 与外汇管制高度重叠,侧重跨境资本项目的限制。

• 不可能三角 —— 解释资本流动、汇率稳定与货币政策独立性取舍关系的理论框架。

• 外汇储备 —— 干预外汇市场、维持汇率稳定所依赖的资源。