财政投融资

定义

财政投融资指政府为实现特定产业政策和其他政策目标，通过国家信用方式筹措资金，由财政部门统一掌握，并按国民经济和社会发展规划以出资入股或贷款等方式有偿投放于急需发展的部门、企业与事业^[1]。学界早期表述与之相近，将其概括为财政部门管理的投资与融资活动，即把政策性资金集中起来做政策性金融投资^[4]。

理解这一概念的关键在于它与两种相邻活动的区分。一方面，它不以无偿拨款的方式运作，资金到期需要还本付息；另一方面，它不以盈利为首要目的，与依靠资本市场和商业银行的商业性投融资存在根本差别^[2]。因此它处在财政无偿投入与商业金融投入之间，填补准公共产品领域的资金空白^[3]。

就其基本特征而言，学界通常归纳为几点：属于政府投入资本金的政策性融资，目的性强且投向范围受到严格限制，计划性与市场机制相结合，由国家设立的政策性金融机构统筹经营，预算管理相对灵活^[1]。此外，其资金使用具有鲜明的公共性，追求社会效益最大化，资金来源也呈多样化特点^[5]。

原理

财政投融资的运作逻辑建立在储蓄与投资在部门间不平衡的判断之上。就整体经济而言，均衡发展的必要条件是投资等于储蓄，但各部门之间往往存在资金余缺：基础部门投资需求大于自身积累，居民部门则存在资金剩余^[2]。当资本市场尚不发达、平均利润率规律难以充分发挥作用时，部门间的资金调剂缺少自动均衡机制，政府便有需要以投融资手段维持对基础产业的适度投入^[2]。

在资金来源端，常见渠道包括财政拨付的资本金、预算安排的贴息资金、按规定设置的各类政府基金，以及凭借政府信用在国内外市场发行债券所筹资金^[6]。在资金运用端，资金以贷款或入股形式投向政策性金融机构、地方公共团体与特定事业主体，再由其转贷或投入具体项目^[2]。

可以用一个简化关系刻画其资金循环：设资金来源为 $F$，其中财政资本金、政府基金与债务融资分别为 $F_1$、$F_2$、$F_3$，运用端按贷款利率 $r$ 投放，则需满足 $F = F_1 + F_2 + F_3$，且投放项目的回收现金流应覆盖资金成本与偿还义务，这是其有偿性的基本约束^[6]。

flowchart LR

A[财政资本金与政府基金] --> D[财政投融资资金池]

B[政府信用发行债券] --> D

C[预算安排的贴息等资金] --> D

D --> E[政策性金融机构]

E --> F[基础设施与基础产业项目]

E --> G[地方公共团体与特定事业主体]

F --> H[项目收益与还款]

G --> H

H --> D

发展历程

财政投融资在中国正式进入政策文件始于 1993 年。中共十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，国家重大建设项目按统一规划，由国家开发银行等政策性银行通过财政投融资和金融债券等渠道筹资，并采取控股、参股和政策性优惠贷款等形式实施，这是党和国家重要文件中首次提出这一概念^[7][8]。

与之配套的是政策性金融与商业性金融的分离。1993 年 12 月，国务院作出《关于金融体制改革的决定》，要求组建政策性银行、剥离国有专业银行承担的政策性业务^[9]。1994 年，国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行相继设立，其中国家开发银行于 1994 年 3 月成立，主要承担国家重点建设项目的贷款及贴息业务^[9]。

在地方层面，20 世纪八九十年代已出现财政周转金等早期做法。2014 年全国人大修订预算法，对地方政府举债实行严格管控，同时鼓励创新财政投融资机制，此后地方政府举债方式逐步转向政府债券、政府和社会资本合作、政府引导基金以及对接政策性银行贷款等渠道^[10]。

日本是这一制度成型较早的国家。其财政投融资计划自 1953 年起每年编制，与年度预算同步制定，因规模庞大而被称为“第二预算”^[11]。早期资金来源以邮政储蓄和年金积累金为主，通过资金运用部统一运作，2001 年度改革后废除义务预托，改为全额在市场自主运用并由发行财投债筹资^[12]。

应用

基础设施与基础产业是财政投融资最典型的投向。这类项目初始投资大、建设周期长、回收慢，仅靠自身积累难以满足发展需要，商业性资金又要求兼顾安全性、流动性与盈利性，往往难以完全匹配^[2]。财政投融资将财政信用的信誉与金融运作的效率结合，因此被视为政府在基础产业领域发挥作用的主要途径之一^[2]。

在地方政府层面，常见的工具包括政府债券、政府和社会资本合作（PPP）、政府引导基金，以及重点项目对接政策性银行贷款、政策性担保与财政贴息等^[10]。其中政府引导基金由财政出资设立、按市场化方式募集运作，用于引导社会资本进入初创期企业、战略性新兴产业和基础设施领域^[10]。

政策性金融机构在其中承担具体执行职能。按通行的制度设计，财政投融资的管理由国家设立的专门机构统筹经营，这类机构既不是商业银行，也不是政策制定机关，而是执行长期性投融资政策的机构^[13]。中国的国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行即属于此类机构^[9]。

局限

财政投融资的有效性依赖资金的偿还能力，而基础产业项目收益低、风险大、资金回收困难，使有偿使用与政策性目标之间存在内在张力^[6]。若缺乏约束机制，资金投向容易偏离政策初衷而过度信用化，形成盲目建设、重复建设与投资效益低下^[14]。

资金来源与规模控制也是难点。历史上地方财政投融资渠道单一、规模偏小，管理上缺乏统一的机构与规章制度，制约了其政策效果的发挥^[14]。在缺少严格监督的情况下，还可能推高政府债务依存度，带来财政风险^[3]。

日本的经验显示了制度设计的边界。由于资金充裕时财投机构容易宽松申请、审查趋松，规模出现膨胀；20 世纪 90 年代后弊端显现，截至 2000 年末，呆坏账占财投计划总资产的比重曾达 75%。为此，日本于 2001 年度推行改革，取消邮政储蓄与年金积累金的义务预托，改由市场发行财投债筹资^[12]。

在中国，融资平台等渠道的规范是另一重约束。监管要求剥离融资平台的政府融资职能，推动其市场化转型，并明确不得以企业垫资、承诺财政资金偿还等方式新增政府隐性债务^[15]。这说明财政投融资的边界取决于政府信用与市场信用能否清晰分离。

参见

• 政策性银行 —— 承担财政投融资具体经营职能的专门金融机构。

• 国家开发银行 —— 中国 1994 年为政策性重点建设项目投融资而设立的机构。

• 地方政府融资平台 —— 地方层面承担政府性项目融资的载体，其政府融资职能正被剥离。

• 政府和社会资本合作 —— 地方政府财政投融资的常见工具之一。

• 隐性债务 —— 与财政投融资边界不清相关的政府债务形态。

• 公共财政 —— 财政投融资所补充与区别于其间的财政基本范畴。