政府性基金预算

定义

《中华人民共和国预算法》第9条对政府性基金预算作出界定：它是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算^[1]。该法第5条同时规定，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四部分，后三者应与一般公共预算相衔接，且保持完整、独立^[1]。

这种预算所对应的资金即政府性基金。按照财政部发布的政府性基金管理规章，政府性基金是各级人民政府及其所属部门依据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定，为支持特定公共基础设施建设与公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的、具有专项用途的财政资金^[2]。2015 年起施行的预算法在表述中未再保留「无偿」字样，收入来源除征收外还包括收取及其他方式筹集的资金^[1][2]。

在政府预算的「四本账」中，政府性基金预算被列为第二本账，与一般公共预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算共同构成完整的政府预算体系^[3]。纳入这本预算的收入包括铁路建设基金、民航发展基金、土地出让收入和专项债等^[3]。

原理

政府性基金预算按基金项目分别编制，即一项基金对应一笔收入与相应支出，各项目之间不相互调剂。预算法要求，该预算应根据基金项目收入情况和实际支出需要编制，做到以收定支^[1]。预算编制普遍遵循以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转下年安排使用的原则^[4]。

从收支范围看，政府性基金预算的收支范围依照法律、行政法规和国务院的规定执行，并非由各部门自行确定^[1]。在政府收支分类科目中，「政府性基金收入」款下设置多个具体收入项目，与相应支出科目一一对应，土地出让相关收入是其中规模最大的构成^[4]。资金一般实行收支两条线，收入上缴国库，支出按项目用途拨付。

该预算还与地方政府债务管理直接挂钩。按财政部相关规定，地方政府专项债务纳入政府性基金预算管理，通过对应的政府性基金或专项收入偿还^[5]。专项债务限额需与政府性基金预算收入及项目收益相匹配，从而把举债规模与偿还来源对应起来^[5]。

发展历程

20 世纪 90 年代以来，中国在一般公共预算之外先后建立了政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，政府预算体系逐步由单一预算扩展为多本预算并存的格局^[6]。这一阶段的总体方向是把原先在预算外管理的各类基金收入纳入预算，实行收支两条线、先收后支、专款专用的管理方式^[4]。

2010 年，财政部发布政府性基金管理规章，对政府性基金的含义、设立依据和审批程序作出统一规定，明确设立基金须有法律、行政法规或中共中央、国务院文件作依据^[2]。此后，政府对基金的清理整顿持续进行，项目数量逐步下降并趋于稳定，征收标准也有所下调^[4]。

2014 年修正的预算法将政府性基金预算正式写入法律，明确其定义及与一般公共预算的关系^[1]。同年，财政部发出通知完善政府预算体系，要求加大政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度；自 2015 年 1 月 1 日起，把地方教育附加、文化事业建设费、残疾人就业保障金、水利建设基金等 11 项基金收支转列一般公共预算^[6]。2016 年起，专项债务被明确纳入政府性基金预算管理，此后又陆续推出土地储备、政府收费公路、棚户区改造等按项目收益与融资自求平衡设计的专项债券品种^[5]。

应用

政府性基金预算承担为特定公共事业提供资金的功能。按资金来源分类，其收入包括国有土地使用权出让收入、铁路建设基金、地方教育附加等非税收入，支出通常专款用于教育、城市建设、文化事业等社会发展与民生领域^[7]。2011 年全国政府性基金收支规模突破 4 万亿元^[7]。

这本预算在规模上仅次于一般公共预算。2023 年预算报告中，全国政府性基金收入总量为 123562.99 亿元，支出为 117962.99 亿元^[3]。财政部公布的 2023 年财政收支情况显示，全国政府性基金预算收入 70705 亿元，同比下降 9.2%；其中中央政府性基金预算收入 4418 亿元，地方政府性基金预算本级收入 66287 亿元，国有土地使用权出让收入 57996 亿元，同比下降 13.2%^[8]。

政府性基金预算也是地方政府专项债券的偿债来源与核算载体。专项债券对应的项目收益、专项收入纳入该预算单独核算，用于偿还债券本息；一般债务则纳入一般公共预算管理，两类债务因此在预算上分开反映^[5]。

局限

政府性基金预算的收入结构较为集中，对土地出让收入依赖明显，土地市场波动会直接传导到这本预算。2023 年全国政府性基金预算收入下降 9.2%，主要原因是地方国有土地使用权出让收入下降 13.2%^[8]。由于各基金项目按以收定支编制，收入不及预期时相应支出也随之收缩，预算安排缺乏跨项目的调配空间。

预算管理的规范性也有改善余地。有分析指出，政府性基金预算曾存在管理较为粗放、预算编制内容与程序不够规范的情况^[9]。基金项目数量曾长期偏多，需经清理整顿才逐步减少^[4]。

专款专用的属性在保证资金用途的同时，也带来与一般公共预算统筹衔接的难度。为此，政策上通过基金转列一般公共预算、把结转规模较大的资金调入一般公共预算等方式加大统筹力度^[6]。部分政府性基金转列后，原政府性基金收支科目相应删除，收入改在一般公共预算中单独设置科目反映^[6]。

参见

• 一般公共预算 —— 政府预算「四本账」中的第一本，与政府性基金预算相衔接并统筹使用资金。

• 国有资本经营预算 —— 与政府性基金预算并列的另一本预算，反映国有资本收益的收支安排。

• 社会保险基金预算 —— 专门反映社会保险基金收支的预算，同属政府预算体系。

• 预算法 —— 规定政府性基金预算定义、地位与编制要求的法律依据。

• 地方政府专项债券 —— 纳入政府性基金预算管理、以对应基金或专项收入偿还的债务工具。

• 土地出让收入 —— 政府性基金预算中规模最大的收入来源。