土地财政

定义

土地财政指地方政府以国有土地使用权出让收入为主体，辅以土地和房地产相关税收，形成地方财政收入并用于城市建设与公共支出的财政运行方式^[1]。学术界对这一概念的口径并不统一，较常见的概括是地方政府凭借对土地供给的管理地位，通过出让土地使用权获得土地出让金以增加政府收入^[1]。

按较严格的口径，土地财政指土地出让收入，包含国有土地使用权出让收入、国有土地收益基金、农业土地开发资金等科目；由于国有土地使用权出让收入占比很高，其余两项常被略去，现实中土地财政一般直接指代国有土地使用权出让收入。广义口径还会把契税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税等房地产相关税收计入^[1]。

土地出让收入全额归属地方各级政府，中央不参与分成，在预算上计入地方政府性基金预算，因此有「第二财政」之称^[2][3]。

原理

这一模式运行的起点是土地所有权与使用权的分离。中国城市土地属于国家所有，地方政府作为国有土地的出让人，按用途和年限将土地使用权让渡给用地单位，用地单位一次性支付若干年的土地出让价款，政府由此把未来较长时期的土地收益集中到当期。出让年限按用途区分，居住用地通常为 70 年，工业、商业等用途为 40 年或 50 年。

土地出让收入并不等于可用财力。出让价款需先扣除征地拆迁补偿、土地前期开发等成本性支出，净收益部分才进入政府可支配范围，并主要投向城市基础设施与公共服务设施^[1]。由于一次性收取多年地租，地方政府在当期形成较大规模的资本性收入，用以覆盖建设期的一次性投入^[4]。

除直接出让收入外，土地还通过两条渠道影响地方财政：一是土地和房地产交易环节的税收，二是以土地作抵押、经由地方融资平台取得银行贷款等融资，用于道路、园区等建设投入^[5]。出让方式上，2002 年起商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地必须以招标、拍卖或挂牌方式进行，2007 年修订后的规定把工业用地也纳入其中^[6]。

发展历程

土地有偿使用制度在 20 世纪 80 年代末开始试点。1987 年，深圳、上海率先试行国有土地使用权出让或批租，此后各地仿效，出让范围从外资项目逐步扩展到内资项目、从商业用地扩展到住宅用地^[7]。1998 年以后，出让城市国有土地使用权被更多地方视为可提供稳定收入的财源，当年全国土地出让收入为 507.7 亿元^[8]。

1994 年的分税制改革重塑了中央与地方的收入划分，但事权划分调整相对滞后。地方财政收入占全国比重由 1993 年的 78% 降至 2011 年的 52.1%，地方财政支出占比同期由 72% 升至 84.8%，收支结构出现倒挂，地方政府因此更多寻求包括土地出让在内的其他财源^[9]。2001 年，国务院要求商业性房地产开发用地必须以招标、拍卖方式提供；2002 年 7 月 1 日，国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》施行，招拍挂制度正式确立^[10][11]。

2003 年以后，土地出让收入逐步成为地方收入的主要来源之一。2003 年至 2012 年间，土地转让金与地方本级财政收入的比例平均约为 50%，2010 年最高达到 72%^[4]。2013 年全国国有土地使用权出让收入为 41250 亿元，占地方本级财政收入的 69.6%^[8]。

2017 年至 2021 年，土地出让收入连续 5 年高位运行，规模依次为 5.2 万亿元、6.5 万亿元、7.3 万亿元、8.4 万亿元和 8.7 万亿元，2021 年达到历史峰值^[12]。2022 年该项收入降至 6.69 万亿元，同比下降 23.3%，此后连续回落^[12]。2025 年全国国有土地使用权出让收入为 41518 亿元，同比下降 14.7%，与 2021 年峰值相比减少约 4.6 万亿元^[13]。

应用

土地财政在实践中的主要用途是城市建设融资。土地出让净收益及以土地为依托的融资，支撑了道路、管网、园区等基础设施投入，被视为地方推进工业化和城镇化的原始资本积累渠道之一^[1]。

另一类应用是产业招商。一些地方以较低地价甚至补贴方式向工业项目供地，吸引投资并换取后续的产值和税收，形成短期让利与长期税源之间的置换^[14]。

在预算层面，土地出让收入是地方政府性基金预算的最主要来源。2025 年，国有土地使用权出让收入占地方政府性基金预算收入的比例为 77.6%。土地和房地产相关税收同时构成地方税收的重要部分，2012 年与土地、房地产开发和交易相关的 11 个税种合计贡献地方财政收入的 31%，约 1.9 万亿元^[4]。

局限

土地财政的收入基础受土地资源总量约束。土地出让相当于把未来数十年的土地收益提前收取，持续依赖这一模式会压缩后续可用资源，且收入高度依赖土地市场行情，稳定性较弱^[3]。

收入结构上，土地出让金属于流转环节的一次性收入，而保有环节收入占比较低，税费租比例失衡，容易造成代际之间的负担分布不均^[4]。同时，土地供应节奏与房地产市场周期相互强化，上行期推高地价并传导至房价，下行期则出现流拍、底价成交与收入回落^[1]。

以土地抵押形成的融资链条，使地方债务与土地价格高度关联。国家审计署数据显示，截至 2010 年底，地方政府性债务余额为 107174.91 亿元；截至 2012 年底，36 个地方政府本级政府性债务余额为 38475.81 亿元，比 2010 年增长 12.94%^[9][4]。

此外，土地出让规模扩张对耕地保护形成压力。2011 年国家土地督察公告曾指出，13 个省（区）违法占用耕地超过 1 万亩，部分省份基本农田保护面积已接近规划目标^[9]。随着房地产市场进入存量阶段，土地出让收入连续下降，2026 年 1—8 月国有土地使用权出让收入为 13753 亿元，同比下降 28.6%，依靠增量土地出让支撑地方财力的空间进一步收窄。

参见

• 分税制 —— 1994 年确立的中央与地方财政分配制度，是理解地方财政收支结构的背景。

• 土地出让金 —— 土地财政的核心收入来源，计入地方政府性基金预算。

• 政府性基金预算 —— 土地出让收入在预算体系中的列示位置。

• 地方政府融资平台 —— 以土地抵押等方式为地方建设融资的载体。

• 房产税 —— 与土地财政相对的保有环节税收，常被讨论为地方税体系组成部分。