预算周转金

定义

预算周转金是各级政府为调剂预算年度内季节性收支差额、保证及时用款而设置的周转性资金^[1]。它处在预算执行环节，不是一笔可以安排支出的财力，而是用于资金调度、年内垫付后仍须恢复原数的资金^[2]。在财政总预算会计中，它以“预算周转金”科目单独核算，期末贷方余额反映当地预算周转金的规模^[3]。

这一概念需要与名称相近的财政周转金区分。财政周转金是财政部门按有偿原则周转使用的特殊财政资金，属于有偿使用资金清理整顿的对象，与预算周转金在资金来源和使用方式上并不相同^[4]。

原理

预算收支在年度内的时间分布并不均衡。以元旦、春节所在的一二月为例，企业开工不足、纳税期限未到，收入入库相对偏少；同一时期工资集中兑现、项目资金集中拨付，支出反而较多，于是形成季节性收支差额^[5]。预算周转金的作用就是在这种收不抵支的时段先行垫支，待收大于支时再收回，从而保持原有规模^[2]。

其运作可用资金余缺的年内调剂表示：设某月收入为 $R_t$、支出为 $E_t$，当 $R_t < E_t$ 时由周转金弥补缺口 $E_t - R_t$，当 $R_t > E_t$ 时归还同额资金，年末余额回归原数。因此预算周转金只改变资金在年度内的时间分布，不改变年度收支总量^[2]。

在账务上，设置和补充预算周转金时，借记“一般公共预算结转结余”科目、贷记“预算周转金”科目；将其调入预算稳定调节基金时作相反方向处理^[3]。预算周转金存放在国库存款之中，不需要单独开设存款账户^[6]。

发展历程

1994年分税制财政管理体制改革后，市县财政收入增量分配格局发生变化，加上政策性增支因素较多，部分县级财政原有的预算周转金已难以保证一个月正常开支标准的周转需要^[7]。1995年11月22日发布的《中华人民共和国预算法实施条例》第二十二条对预算周转金作出界定，规定其从本级政府预算结余中设置和补充，额度应当逐步达到本级政府预算支出总额的4%^[8]。

1997年6月25日印发的《财政总预算会计制度》要求各级财政部门预算会计设置“预算周转金”科目，分别核算本级预算周转金的来源和余额^[6]。2014年修改后的预算法在第四十一条中规定，各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算周转金，用于本级政府调剂预算年度内季节性收支差额；第六十五条明确由本级政府财政部门管理，不得挪作他用^[9]。

2020年8月3日，国务院以第729号令修订《中华人民共和国预算法实施条例》，同年10月1日起施行。修订后的条例第四十九条将设置程序明确为经本级政府批准、由各级政府财政部门设置，额度上限改为不得超过本级一般公共预算支出总额的1%，并允许年度终了时收回用于补充预算稳定调节基金^[10][11]。

应用

预算周转金的使用限定在本级政府调剂预算年度内季节性收支差额这一用途上，不得挪作他用，也不得跨年度使用^[2]。它在预算中通过“增设预算周转金”线下支出项目反映：该项目为正数时表示从一般公共预算调出资金补充周转金，为负数时表示从周转金调回一般公共预算^[12]。

在地方财政管理中，预算周转金与预算稳定调节基金、财政总预算结转结余资金、部门预算结转结余资金一并被纳入财政存量资金的盘活范围^[13]。部分地方规定，市级财政可根据实际需要将闲置不用的预算周转金调入预算稳定调节基金^[13]。上级财政也曾以配套方式帮助下级财政增设周转金，例如1996年广东省按县级财政决算支出数的4%为标准，对未达标准的县市按档次系数配套增设^[7]。

局限

预算周转金只能解决年度内的资金时间错配，无法弥补年度收支总量上的缺口。收支矛盾需要通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式处理^[10]。其规模也受上限约束，2020年修订后的条例将额度限制在本级一般公共预算支出总额的1%以内^[10]。

制度环境变化削弱了这项工具的实际作用。实行国库集中收付制度后，部门预算安排的资金在拨付前仍存放于国库，库款常年保持在较高水平，可起到调剂季节性差额的作用，不少地方因此未在预算中安排预算周转金^[14]。对于收入来源较少的经济欠发达地区，设置周转金仍有助于抵御一定的支付压力^[5]。此外，国际上多数国家通过发行年度内短期债券解决年度内收支不匹配问题，这也构成对周转金方式的替代^[5]。

参见

• 预算稳定调节基金 —— 用于弥补以后年度预算资金不足的基金，预算周转金年度终了时可收回补充该基金。

• 预备费 —— 按本级一般公共预算支出额1%至3%设置，用于自然灾害等突发事件增加的支出。

• 国库集中收付制度 —— 对政府全部收入和支出实行国库集中收缴和集中支付，改变了预算周转金发挥作用的条件。

• 财政总预算会计制度 —— 规定预算周转金科目核算与账务处理的会计制度。

• 分税制 —— 1994年实施的财政管理体制改革，影响了地方预算周转金的保障水平。