环境影响评价

定义

环境影响评价是对规划和建设项目实施后可能产生的环境影响进行分析、预测和评估，并据此提出预防或减轻不良影响的对策与措施、进行跟踪监测的方法与制度^[1]。中国《环境影响评价法》第二条即采用这一定义，使其同时具有技术方法与法律制度的双重属性^[4]。日常语境中，“环评”是该名称的常用简称，英文缩写为 EIA。

就对象而言，环境影响评价可分为规划环境影响评价与建设项目环境影响评价两类，前者在规划编制阶段介入，后者针对具体工程的选址、规模与工艺^[5]。评价成果以文件形式体现，包括环境影响报告书、环境影响报告表和环境影影响登记表^[6]。

原理

评价的基本思路是把“人类活动”与“环境要素”对应起来：先识别规划或工程可能带来的污染与生态扰动，再通过现状调查获取环境本底，用模型或类比方法预测影响的范围与程度，最后比较各种减缓方案并形成结论^[7]。规划层面的导则将这一流程概括为规划分析、现状调查与评价、影响识别、影响预测与评价、方案综合论证与优化调整、减缓措施、跟踪评价和公众参与等环节^[8]。

常用技术方法包括核查表、叠图分析、矩阵分析、专家咨询、情景分析和类比分析等，对于水体、大气、土壤、声环境等要素，多数情况下要求定量或半定量的预测^[9]。对存在不确定性的规划，还需设定多个发展情景并进行比对，以检验资源与环境承载力能否支撑规划实施^[7]。评价结论通常以“是否环境可行、需采取何种措施”的形式呈现，供决策与审批参考。

发展历程

环境影响评价制度起源于美国。1969 年美国通过《国家环境政策法》，成为首个以法律形式确立环境影响评价制度的国家，随后欧盟、日本等国家和地区相继引入^[10]。1972 年联合国人类环境会议在斯德哥尔摩召开，将环境影响评价作为一项重要制度向各国推广^[10]。

中国于 1973 年召开第一次全国环境保护会议，提出自然资源开发须考虑环境影响，环境影响评价概念由此引入^[2]。1979 年 9 月颁布的《环境保护法(试行)》规定新建、改建、扩建工程须提出环境影响报告书并经审查批准，该制度首次在法律层面得到确认^[10]。1998 年 11 月 29 日，国务院以第 253 号令颁布《建设项目环境保护管理条例》，这是建设项目环境管理的第一个行政法规^[11]。

2002 年 10 月 28 日，第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《中华人民共和国环境影响评价法》，自 2003 年 9 月 1 日起施行，评价范围由建设项目扩展到规划^[1]。该法于 2016 年 7 月 2 日和 2018 年 12 月 29 日两次修正，涉及编制单位管理、责任划分与处罚等内容^[4]。2009 年 8 月 17 日，国务院颁布《规划环境影响评价条例》，自 2009 年 10 月 1 日起施行^[11]。

应用

在中国，环境影响评价主要服务于规划审批与建设项目审批两个环节。规划层面，土地利用、区域、流域、海域的建设开发规划须编写环境影响篇章或说明，工业、农业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发等专项规划须提交环境影响报告书，未附送者审批机关不予审批^[5]。项目层面，国家按影响程度实行分类管理，可能造成重大影响的编制报告书，轻度影响的编制报告表，影响很小的填报登记表，未依法审批的不得开工建设^[6]。

配套的技术规范体系由总纲与分要素、分行业导则构成，覆盖地表水、地下水、大气、声、土壤、生态等要素以及水利水电、煤炭、钢铁等行业，用以约束评价文件的编制质量^[12]。《建设项目环境影响评价分类管理名录》对具体行业的环评类别作出细分，2021 年版按行业与类别列明了报告书、报告表与登记表的适用情形^[12]。审批时限方面，法律要求报告书自收到之日起 60 日内、报告表自收到之日起 30 日内作出决定，登记表实行备案管理^[4]。

局限

环境影响评价属于事前预测，其结论依赖当时的科学认知与基础数据，预测模型和参数选择本身带有不确定性，越是在规划方案尚未定型的早期阶段介入，评价条件的确定性越弱^[13]。因此需要区分“确定因素”与“不确定因素”，并明确预测所依据的假定条件^[13]。

制度执行层面也存在制约。中国环评法施行初期，由于法律规定较为原则、与既有建设项目审批体系的衔接不畅，制度一度难以落到实处^[2]。对规划环评的实践观察还显示，存在评价周期偏短、数据权威性与系统性不足、资源环境承载力分析不够、调整建议过于原则等问题，部分评价难以对规划方案提出实质性修改意见^[14]。

为弥补事前评价的不足，法律设置了后评价与跟踪检查机制：项目建设、运行中出现与已审批文件不符的情形时，建设单位应组织环境影响后评价；生态环境主管部门对项目投产使用后的环境影响进行跟踪检查，规划实施后则需开展跟踪评价^[6]。环境影响评价文件的效力也有时限，自批准之日起超过 5 年方开工建设的，须报原审批部门重新审核^[4]。

参见

• 中华人民共和国环境影响评价法 —— 确立环境影响评价制度的专门法律，规定评价对象、程序与法律责任。

• 规划环境影响评价 —— 在规划编制阶段开展的环境影响评价，评价层次高于单个建设项目。

• 战略环境评价 —— 面向政策、计划等更高决策层次的评价类型，规划环评可归入其范畴。

• 公众参与 —— 环评程序中征求有关单位、专家与公众意见的环节。

• 环境影响后评价 —— 针对已实施项目在建设、运行阶段出现的偏差开展的再评价。

• 三同时制度 —— 要求防治污染设施与主体工程同时设计、施工、投产使用的配套制度。